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編者按
經營城市是市場經濟條件下應運而生的全新理念，為我們突破城市建設的資金瓶頸、實現城市建設事業的持續快速健康發展提供了一條有效的途徑。作為全省經濟的“龍頭”，青島市在經營城市方面進行了有益的探索。這篇調查報告，總結了青島市經營城市的主要做法和成功經驗，指出了尚待解決的問題，提出了深化經營城市的對策與建議，它對推動經營城市在全省的開展，頗有參考價值。
一
所謂經營城市，其實質就是運用市場手段，將城市可以用來經營的部分存量資產和生產要素，推向市場進行重新組合和優化配置，從中獲得一定的收益，再將這些收益投入到城市建設的新領域，走以城養城、以城建城的城建市場化之路，實現城市的滾動發展。其重要手段是對市政建設的資源進行重新規劃、合理布局、完善服務、改進功能，等等。青島市在經營城市方面走在了全省前列，其主要做法有以下幾個方面。
把運作好城市土地資本和地域空間作為經營城市的核心
在社會主義市場經濟條件下，城市土地資源是城市最大的存量資產，是政府最大的財富。經營城市，一個十分重要的內容就是要最大限度地盤活土地資產，把自然資源變成滾滾財源。如何實現對土地的有效利用和保護性開發，是政府經營城市的基本目標和重要任務。
建立完善土地儲備制度，由政府壟斷土地一級市場，抓好城市土地經營。一是對規劃用地先行投資，完善基礎設施，優化開發環境，將生地養熟，再以拍賣方式出讓地塊使用權，收益歸政府財政。對即將興建的道路兩側、公園及廣場周邊的土地進行規劃控制，待項目建成后再對周邊土地進行拍賣。二是一次性成片出讓生地，讓開發商建設熟地或進行項目開發，然后對外招商進行經營。三是注意經營好荒地、荒山、荒坡、荒灘等非建設用地。
完善城市布局，拓展城市經營和發展的地域空間。早在２０世紀９０年代初，青島市就通過市區重劃進行了發展布局的調整。進入９０年代中期之后，青島逐步確立了１個中心城市、５個次中心城市、１６個重點鎮三個層次協調發展、優勢互補、共同推進的城市發展格局和城鎮體系，形成了組團式國際化城市的發展框架。
通過市場化運作城市公共設施與公共事業的建設和管理，實行產業化經營，盤活存量、激活增量
青島市通過對城市基礎設施的所有權與經營權實行有效剝離，采取能賣的賣、能租的租、能抵押的抵押等辦法，促使城市資產重新配置和優化組合。根據“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，努力開辟城建資金來源，變一方投資為多方投資，變政府包建為全民共建。青島自來水集團以兩個自來水廠２５年５０％的經營權，置換回發展急需的２·５億元人民幣。通過基礎設施建設對民間資本和外資開放，城陽區建設投入的５０億元資金中，政府財政投入只占十分之一。
用城市經營理念發展新城區、改造舊城區，實現新舊城區協調發展
能否處理好舊城改造和新區建設的關系，實現兩者的良性互動，是一個城市健康協調發展的關鍵。面對這個棘手的問題，青島市用戰略性的眼光進行老城區的整體規劃。自１９９２年起，青島在老市區東部１·５ 平方公里的土地上投資１０億元，修建了高標準的基礎設施，使東部地價飚升，政府因此獲得２０多億元的土地出讓金，并引來１００多億元的外來投資，順利完成了青島市中心的東移，為老市區的改造、市民的搬遷提供了空間和條件。與此同時，青島市相繼出臺了城市舊城改造、棚戶區改造等一系列房地產開發優惠政策，并探索出“將土地出讓與舊城改造相結合”的路子。政府把通過土地出讓拍賣獲得的收益，對弱勢舊城改造項目給予資金定額補貼，從而吸引開發商參加投標，既吸引了社會資金參與舊城改造，又使城市土地等資源得到優化配置。
有效地運作產業資本，不斷優化產業結構，適時進行從經營城市品牌到培育品牌城市的轉變
城市經濟的發展需要不斷的資本輸入，這意味著產業資本要保持高度的活化和變現性，能夠及時迅速地向優勢產業流動，同時其自身結構也能在不斷調整中更加優化。青島市把產業資本看作推動城市發展的核心力量，利用經營理念對其進行綜合運作。一是集中優勢資本投向優勢產業。近幾年來通過增加技改投人、上市、顯化土地價值等方式，集中了近５００億元的優勢資本，努力建設港口、海洋、旅游三個特色經濟，構建電子家電、石油化工、汽車機車船舶集裝箱制造、新材料四個產業基地，打造產業發展的核心競爭力。二是采用市場手段，有進有退，盤活產業資本。通過產業資本的運作，成長起海爾等一批大產業集團。三是引導社會資本投資勞動密集型優質高效農業。
同時，青島市把城市支柱產業作為一個重要產品來培育和經營，建立起與城市性質相適應的優勢產業群，塑造出具有城市個性的主導特色產業，使其成為促進城市發展、提升城市形象的重要砝碼。經過多年的努力，青島在創造了海爾等享譽全國乃至世界的工業品牌的同時，也打造出“海濱小金”、“公交張鋒”、“情滿旅途”、“９８１１１”服務熱線、“海之情”列車等六大服務品牌，為美麗島城增添了新的“亮點”。
把會展和節會當做城市產品來經營，培育城市新興產業
近幾年，青島把會展、節會當做城市產品來重點經營，經營的范圍已從國際啤酒節拓展到了國際電子家電博覽會、海洋漁業展覽會、國際時裝周、國際海洋節，汽車展覽會、財智對話、企業家創業論壇等大型節會活動，這些會展、節會活動均實現了資金來源和籌辦社會化，運作市場化。與此同時，青島各市區也都紛紛推出富有特色的節會活動，成為這些地區促進商貿旅游、擴大招商引資、提升城市形象的有效載體。
對無形資產進行“有形化”運作，挖掘城市無形資源
一是拍賣各種經營權，通過拍賣重點道路冠名權和廣告權、出租車和部分公交線路營運權、道路保潔權、冷飲亭及書報亭經營權等，共籌集了約３億元的資金。二是經營居民需求。主要是加強對居民注意力的“有形化”經營，通過滿足居民對住房、汽車等大商品的需求，帶動產業增長，實現無形資產的有形化。三是經營人才，致力于建設人才高地。四是經營奧運機遇。青島市充分利用奧運會帆船比賽帶來的各種資源，積極從資本市場籌集建設資金，不斷向社會和證券市場推出招商引資項目。僅今年五月份在香港舉行的“青島推介會”上，以奧運名義而推出的舊城改造、自來水、燃氣工程等城市建設和基礎設施項目，就吸引了１·２８億美元的資金。
通過城市科教文化和精神文明建設，創建文明城市
青島市把科教文化辦成了促進和帶動城市發展的先導性產業，把精神文明作為城市的產品進行經營。以文化為例。針對本市特有的文化民俗心理和長期積累的文化底蘊，青島市通過開展各種活動弘揚城市文化，并將文化事業的發展引入市場機制，著力將文化事業發展為文化產業。在今年４月中旬舉辦的一場“公益文化活動項目推介會”上，通過６５家企業對６８項公益文化活動的冠名權，籌集文化活動經費４１８萬元，不僅使企業獲利，更重要的是有效地加快了文化產業的成長與發展。
二
通過調研，我們認為，青島市的經營城市，既有值得借鑒的成功做法和經驗，也有很大的拓展空間和努力余地。主要表現在：一是有的區、市和部門對經營城市理念的理解不夠深入全面，經營城市工作還不夠均衡，與先進城市相比尚有較大差距。“九五”期間，上海基礎設施投資高達２３００億元，政府投資僅占１０％，但同期青島的這個比例卻接近５０％，近幾年仍在３０％以上。二是經營城市缺乏戰略規劃和系統運作，缺乏權威性的領導和咨詢機構。三是缺乏對經營城市理論的深入研究和對先進經驗的學習借鑒。近幾年，很多城市在經營城市方面都開展了卓有成效的實踐探索，如成都府南河的治理、西安高新園區的建設、濟南泉城廣場建設以及上海市跨江大橋、過江隧道、市內高架橋等重要基礎建設項目等，都是利用經營城市理念進行城市建設與發展的精彩之筆。這些項目大都有科學的規劃、精心的設計、周密的策劃、成功的運作，其經驗十分值得我們在城市經營與發展中學習和借鑒。四是經營城市工作尚缺乏法律規范和依據。
解決上述問題，除了要搞好經營城市理論的學習和對外地經驗的借鑒，立法機關和政府要盡快制定與經營城市有關的法律法規之外，關鍵是要樹立經營城市的戰略觀，堅持以城市規劃為先導。經營城市的戰略規劃，內容十分豐富：一是對經營環境和資源進行分析，切實認清自己的優勢和弱點；二是以此為基礎，明確經營目標、確定經營范圍。三是圍繞上述目標和經營對象，制定促進城市發展的經營戰略與策略，包括經營城市的產品組合策略、促銷組合策略、價格策略、渠道策略、競爭策略、形象戰略以及合作發展戰略等。四是為了這些經營戰略和策略的有效實施，還要分階段、分部門、按項目制定具體的實施計劃和方案。只有做好這些戰略性規劃工作，方能保證一個城市的經營實現系統化運作，取得整體效果。
規劃是城市建設之“魂”、之“綱”，是城市經濟、社會、環境協調發展的保證。城市規劃要把生態規劃、環境規劃、城市設施建設和功能建設、經濟社會發展有機地結合起來；要有強烈的精品意識，保持一定的超前度；要引入“競爭比選機制”，采用競標形式引入社會力量參與規劃設計，從中優選規劃設計方案。
此外，還必須建立經營城市的平臺和載體。要按照“國家所有、分級管理、授權經營、分工監管”的原則和現代企業制度的要求，建立城市資產管理機構、經營機構和企業三個層次的管理、運營和監督機制。建議青島市賦予青島市城市建設開發總公司或青島市投資發展公司城市資產經營權，并新成立青島市交通投資公司，負責收費性高等級城市重點交通項目的資金籌集與建設。
（調研組成員：王澤林 劉文儉 王 軍 黃 芳）
■中共青島市委黨校調研組
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