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會計委派制是當前會計理論和業務界討論的一個熱點，很多文章對會計委派制試點的背景、管理體制、委派對象及其發展前景等問題進行探討；毫無疑問會計委派制作為加強會計監督、管理預防和治理腐敗的重要措施，必將在我國實踐中取得良好效果。
一、實行會計委派制是實現現代管理的必然
筆者認為會計委派制發起的直接原因是我國轉軌經濟中會計秩序混亂，造假現象嚴重，會計信息嚴重失真和國有資產流失日益嚴重。根本原因是國有企業的產權主體虛置，對企業經理人員的行為缺乏實質性的約束，企業委托代理關系惡化，出現“內部人控制”問題。因此，從本質上講會計委派制是為解決會計信息嚴重失真和國有資產大量流失等問題，以國有資產所有者身份向國有企業派出國有資產人格代表并據此從內部約束和規范企業會計和經營行為的一種制度體系。只要國有企業在社會主義市場經濟中依然存在，國家作為公司法人所導致的國有企業產權主體虛置的問題依然存在，會計委派制就會繼續存在。國有企業具有滿足居民的一些基本需要和社會的一些公共需要的公益性功能，具有保證經濟協調發展和提高國民經濟整體效益的功能等等。這些功能對社會主義市場經濟的建立和發展都是不可缺少的。由此看來，非競爭性領域的國有企業仍會存在，且具有一定規模和數量�；诖�，我們認為就一般競爭性領域的國有企業而言，會計委派制可能會隨著國有產權的逐步退出，公司法人治理結構的規范而終將完成自己的使命。但國有經濟戰略性調整完成后，在非競爭性領域或作為一種社會需求，會計委派制仍有用武之地，而且，在實現現代管理的過程中必定發揮相當的作用。從目前來看，為防止企業管理當局通過操縱會計信息，侵蝕國有資產，會計委派制有其存在的必要和依據。并且隨著試點工作的逐步深入，在總結各地經驗的基礎上、會計委派會更加完善和更好地發揮作用。目前，實行會計委派制從我市一些單位試點的情況看，會計委派制的作用主要表現在以下幾個方面：一是通過會計委派，解決了會計人員的后顧之憂，增強了責任心，有利于會計監督職能的發揮；二是通過會計委派，實現了單位行政領導權與會計監督權的分離和制約，保障了會計人員依法行使職權，提高了會計信息質量；三是對行政、事業單位建立會計集中核算中心，對會計人員集中委派，將各單位財政性資金集中到會計核算中心的賬戶上，有利于對財政資金進行全過程的監督和管理；四是加強了國有企業內部監督機制，在一定程度上防止了國有資產的流失。所以從監督的角度講，實行會計委派制不僅可以對企業、行政、事業單位進行有效監督，而且有利于會計的責任感。
二、目前社會經濟過渡時期會計委派制的使命
會計委派制的前景如何，要由其存在的依據和理由來決定，不能憑主觀臆斷。筆者認為，目前社會經濟過渡時期會計委派制的職能有以下幾個方面：
1、會計委派制是實行部門預算改革的基礎。 實行部門預算改革的主要內容是：制定科學合理、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制。預算單位所有的收支都嚴格按規定標準和相應的科目列入預算，實行預算內外資金統管。預算一經審核批準，財政部門和預算單位都要嚴格遵照執行；財政部門對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監督管理，并注重追蹤問效。實行部門預算，各預算單位就必須建立集中統一的財務管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統一集中編制一本預算，統籌規劃，統一安排。在各預算單位的財務自主權、資金使用權和領導簽字權不改變的前提下，在行政事業單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統一、高效的會計核算體制，由于原先多頭開設的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統一開設的賬戶，所有開支在單位審核的基礎上再經會計核算扣審核入賬，從而保證了各預算單位開支符合財務會計制度和部門預算，有多少錢辦多少事，�？顚Ｓ�，防止資金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，集中支付，為部門預算奠定了基礎。
集中支付能有效解決以上問題，在更大程度上克服現行支付制度的種種弊端。第一，實行集中支付制，會計人員能更好地履行職責。第二，實現了財務公開，增加了執行上的透明度。第三，減少撥款環節，有利于資金快速到位。第四，從源頭上遏制了腐敗。第五，有利于加快財政發展的步伐。
2、會計委派制是國庫集中收付制度改革的延伸和補充。按照小政府大社會的模式，經營性事業單位逐漸走向市場，各級國家機關將進行機構改革，必將使行政事業單位數量銳減，同時隨著國庫集中收付、政府采購、工資統一發放等改革也將使行政事業單位的會計核算工作量減少，這與各地試行的會計集中核算制度目標一致。而對行政、事業單位實行會計集中核算是對行政、事業單位實行會計委派制的主要形式之一。國庫集中收付制度包括預算收入是按照稅法的規定，依法征收各種收入，并及時足額地全部上繳國庫，中間不能設過渡賬戶。國庫集中支付，就是將各部門的預算編列到各具體使用項目上，加工資和補助工資、購置費、差旅費、會議費等，由國庫統一支付。實行會計集中核算，統一開設賬戶，相應設置總會計、資金會計、統管會計等會計崗位，負責各單位現金、轉賬、匯兌等資金結算和經費投入、支出、往來款項的收付等業務。專項業務支出按照限額審批程序審批后，集中在核算中心支付，從根本上杜絕在預算執行中的克扣、截留、挪用等現象。從而逐步建立起“統一收付、統一核算、統一管理”和單一賬戶的國庫集中收付制度形式。
三、社會呼喚會計成為社會性職業
由于會計工作的社會性決定了會計職業的社會化，而實行會計委派制也正是向會計職業的社會化過渡的一種形式。我國正處在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過渡時期，轉變政府職能和轉換經營機制是這一時代的主旋律。制度經濟學認為，制度變遷的方向總是為改善資源配置而設置，制度變不僅會強制性地改變產權界定或利益格局；有時甚至會導致少數服從多數的公共選擇規則，從而在本質上具有利益沖突的內涵。因此，新舊制度在資源配置方面孰優孰劣已經被確認的前提下，需要對制度變遷的收益關系進行權衡分析。以便尋求最優改革路徑或方案。
制度變遷完成的是從一種制度安排變換到另一種制度安排的過渡。我們將會計委派制的研究建立在過渡經濟或制度變遷這一大環境下，主要是基于以下幾點：第一，從會計理論研究的起點看，會計是以環境為起點的：推行會計委派制觸及到政府對會計的管制制度（包括會計人員管理體制），因而會計委派制是以制度變遷為背景的。第二，中國經濟體制改革的切入點是企業經營機制的變革，其核心是通過國有資產的產權界定和股份制改造建立現代企業制度；而會計是產權各方藉以有效溝通的商業語言。第三，分析我國從80年代開始的會計改革可以發現，會計改革同其他制度變遷一樣，涉及到眾多會計當事人的利益分配，是由政府與社會組織之間的反復搏奕，通過公共選擇的過程來形成并達到均衡的一種社會經濟關系契約。雖然我國推行的會計改革不是完全意義上的公共選擇的結果；但從我國會計改革的路徑來看由于我國改革方案貫徹實施總是要存在一段弛豫時間，從制度安排的推出到制度安排的實施是一種漸進式的協調過程，會計的制度變遷無疑呈現過渡經濟或制度變遷這一背景下的共同特征。
市場經濟使會計市場失靈，這是產生會計委派制的環境動因。在完全競爭的市場經濟環境下，理性人遵循著互利或不損人利己原則互相提供相關、可靠的對稱信息，但如果市場秩序不好，就會出現為了個人的目的，不惜損害他人利益的現象。隨著社會主義市場經濟的不斷發展國有企業資產所有權與經營權日漸分離，經理人員擁有越來越大的經營自主權，并且完全控制了企業的財務會計系統。在“內部人控制”下，有的企業隨著篡改財務會計報告，粉飾企業財務狀況、經營成果和資金變動的情況，導致了國有資產大量流失；削弱了國家財經濟法規的嚴肅性，誤導了國家的宏觀調控和微觀決策，帶來了市場經濟秩序的混亂。會計委派制試點的根本原因是國有企業的產權主體虛置所導致的會計信息嚴重失真和國有資產大量流失。它是一種從所有者的利益出發，為緩解國有企業存在的嚴重代理問題而試行的一種監督和管理措施。因此，由國家對大型企業和企業集團委派財務總監，約束經營者的會計和經營行為，保證企業資產的安全與增值是適宜的和必要的。而集團內部委派制只在形式上與會計委派制有相似之處，它實質上只是為加強企業內部會計控制而采取的一種會計人員管理制度。雖然集團內部委派制的效果如何還有待觀察，但試圖僅靠改變子公司和分公司會計人員的管理方式來加強企業內部會計控制的做法，是欠妥的。因為違反財經法紀，會計秩序混亂，會計信息失真等問題，只是事物的現象，其本質是企業內部控制制度失效。而導致企業內部控制制度失效的更深層次的原因是國有企業產權不清所導致的嚴重的代理問題。可見，“造假賬”、“編假數”、“報假表”看似是會計人員失職，實際上是企業管理者失察或明知故犯。要加強企業會計控制，前提是使建立健全內部控制成為企業管理者的內在要求，而這是依賴于企業產權制度的改革，通過改革使企業真正成為符合市場經濟要求的微觀主體，只有這樣，企業管理者才會有內在的動力去建立和實施包括會計控制制度在內的內部控制體系，會計工作才能真正得以規范。在目前國有大型企業和企業集團的產權制度無法進行大規模變動的情況下，應以新《會計法》的實施為契機，積極配合國家在這類企業進行的財務總監制的試點和監事會制度的試行工作，做好會計基礎工作，加強內部審計，為搞好會計工作創造條件。會計監督乏力，會計秩序混亂已經成為滋生腐敗的重要源頭；而要解決這一問題的辦法之一，就是實行會計委派制，而且，通過不斷完善和規范終將使會計成為象律師同樣的社會化職業。
四、會計委派制的管理
為更好的發揮會計委派制這一機制的作用加強委派會計人員的后續管理尤為重要，否則會計委派只能流于形式。會計委派并非是一派就靈的靈丹妙藥，為切實鞏固改革成果，必須加強會計人員的管理的同時從制度上給予保證。
就目前實行會計委派制試點來講，應加強如下方面的管理：1、建立委派會計提拔任用機制為進一步提高委派會計人員工作積極性主動性與創造性，明確責任建立起靈活高效的優勝劣汰用人激勵機制。2、實行委派會計定期增訓制。3、加強制度建設使會計委派管理更加有章可循；建立健全會計稽核取簽制度，加強財務監督；實行財務會計報造制度和會計重大事項報告制度。4、加強監事會建設。由于監事會成員的工資、福利等待遇需在服務企業領取等多種原因，監事會在一些企業實際上已演變成一個擺投，并不能按產權單位的要求對企業進行監督，與日常的會計監督也不能互相支持、配合。因此，必須改變監事會人員組成與薪水支取方式真正發揮監事會的監督作用。5、明確界定委派人員的權力與責任，從制度上保證派出人員深入企業的各個環節有機會參與企業的重大決策，從待遇上消除會計人員的后顧之憂，從激勵機制上激發會計人員的積極性從法律責任上劃分監督人員的責任與經營者的責任，使責權利相匹配。6、建立外部監督體系，外部監督體系是有效的評價手段。通過制度的建設、完善和全面的綜合治理后，會計委派制度的作用必將得到進一步的提高。
堅持‘以人為本’，進一步加強委派制下的會計人員管理。伴隨會計委派制的縱深發展，不久的將來，在可能的情況下，建立管理會計人才資源機構，在各級會計管理局的管理指導下，設立或成立公司（或稱會計事務所）為依托，以真實、完整、準確地反映會計信息為基礎，以大力促進增收節支、提高單位資金使用效率和企業經濟效益為中心，以改革和加強會計工作、全面規范會計行為為途徑，以全面貫徹實施新《會計法》為動力，以促進經濟建設和各項社會事業的健康發展為目標，從適應市場經濟的發展要求出發，將會計人才全面投向市場，實行社會化管理，逐步建立起‘公司統管、社會招聘、單位用人、工作分離、風險執業、行業自律、政府監督、全面規范的會計人員管理體制’。其具體操作如下：
1、明確會計公司的性質、職責及其與政府、行政、企事業單位之間的關系。會計公司是政府與行政、企事業單位之間的社會中介機構和特殊的企業法人，負責社會會計人才的統一管理，實行自主經營，獨立核算，風險自擔，照章納稅。政府與會計公司是一種引導與被引導、監督與被監督的關系，不存在行政隸屬關系；會計公司與行政、企事業單位是一種服務與被服務的關系；也不存在隸屬關系。會計公司作為社會性服務機構，與現行的會計師事務所是獨立運作，互不干涉、相互監督、共同發展的關系。會計公司的政策及法律、法規允許的范圍內進行客觀、公正的執業，不受任何行政干預。為了規范會計公司的執業行為，應設立會計公司協會加強行業自律管理。
2、會計公司通過招聘使用會計人員，建立會計行業新的用人機制。一是對現有的在職會計人員，一律取消干部或職工身份，脫離原單位，通過嚴格篩選后轉由會計公司招聘使用；二是今后各院校畢業的財會類學生，直接進入人才市場，由會計公司招聘使用。對被聘用的會計人員，由會計公司與被聘用者依法簽訂勞動合同，建立“雙向選擇、公開招聘、競爭上崗、優勝劣汰”的用人機制，徹底打破會計工作的‘鐵飯碗’，從而增強會計崗位的競爭意識和風險意識，促進會計人員依法做好會計工作。
3、建立用人單位對會計人員的優選機制，明確用人單位對公司的法律責任。實行會計人員由會計公司統一管理后，國家應以法律形式明確今后各單位、各部門需用會計人員，只能由會計公司提供。同時，賦予各行政、企事業單位向會計公司選擇用人的權利，允許用人單位根據自身生產經營特點和會計核算特點到會計公司選擇自己所需要的會計人員，并以協議或合同形式明確會計公司與用人單位之間的法律責任。
4、制定合理的收費制度，規范會計公司的收費行為。根據行政事業單位和企業的不同性質，會計公司的收費可按兩種情況區別對待：對行政事業單位，由各單位按月向會計公司固定交納。對企業，可按兩部分收�。阂皇腔举M用，其交納標準和方法可比照行政事業單位執行；二是效益費用，由會計公司根據派往人員在用人單位的工作業績、貢獻情況和有關部門考核的企業經濟效益指標完成情況按規定比例收取，效益指標主要包括企業盈虧、上交利稅和國有資產保值增值指標、從而使會計公司及其派駐人員的工作業績與企業經濟效益掛起鉤來。
5、規范會計公司的收入分配制度，調動會計人員的積極性。會計人員實行由會計公司歸口管理后，每個會計人員成為會計公司的法定職員，其工資、獎金、勞保福利等一律由會計公司負責。為了促使會計人員依法執業，可在會計行業建立、完善基本工資加風險報酬的分配制度。
6、從實際出發，全方位推進會計用人體制改革。在范圍上，不僅包括行政事業單位、國有獨資及控股企業，而且包括民營企業、中外合資企業及外資企業。在人員上，既包括會計人員，也包括出納人員；既包括會計經辦人，也包括會計機構負責人。今后，不論單位、企業是何種所有制性質，只要成立時達到設置會計機構要求的，其所使用的會計人員必須是會計公司的人員，否則不予辦理工商登記及相關開業手續，以遏止會計行業的非法執業行為。
7、打破會計執業的地域界限，促進會計人才的合理流動。實行會計人員由會計公司統一管理后，會計公司的執業范圍不受地域限制，既可以跨縣市、跨地區執業，也可以跨省市執業。會計公司對外招聘會計人才，可以面向本地區進行，也可以面向全省乃至全國進行。（作者系棗莊日報社）
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會計委派制是我國現代化管理的有效措施
